国(guo)家发(fa)改(gai)委(wei)日(ri)前委(wei)托全国(guo)工商(shang)联环境(jing)商(shang)会对PPP模式(shi)项目中存在问(wen)题进行调研，其中存在六大问(wen)题：D应(ying)收账(zhang)款延(yan)期(qi)或不(bu)足额支付；废弃物实际处理量波动大；合同条(tiao)款不(bu)完善；边界模糊(hu)责任界定；调价机(ji)制不(bu)顺畅；地方(fang)政(zheng)府契约(yue)精神需加(jia)强。

近两年，PPP模(mo)式被热捧，不少(shao)项(xiang)目快速上马(ma)，建设运营中存在(zai)的(de)问(wen)题也集(ji)中爆发。但(dan)明确以(yi)违约形(xing)式结束项(xiang)目的(de)企业并不多，环保PPP项(xiang)目在(zai)建设运营过程(cheng)中存在(zai)的(de)问(wen)题却不少(shao)。

“在环境基(ji)础设(she)施(shi)建设(she)领域(yu)采用PPP模式已不是一件新鲜事，从早(zao)期的(de)BOT项目到现在，已经有十几年(nian)历史(shi)。”全国工(gong)商联(lian)环境商会副秘书(shu)长马(ma)(ma)辉介绍说，随着近两年(nian)，PPP模式被热捧(peng)，不少项目快速上(shang)马(ma)(ma)，建设(she)运营中存在的(de)问题(ti)也集(ji)中爆发。

对此，国(guo)家发改(gai)委(wei)日前委(wei)托全国(guo)工商(shang)联环境(jing)(jing)商(shang)会(hui)对存在问题(ti)进行调(diao)研(yan)。全国(guo)工商(shang)联环境(jing)(jing)商(shang)会(hui)通过多年调(diao)研(yan)积(ji)累和对企业的再次(ci)走访，完成了PPP项目违约情况的调(diao)研(yan)报告。

其中指出，目前明确以违(wei)约形(xing)式结束项(xiang)目的企(qi)业并不(bu)多。环(huan)保企(qi)业在(zai)(zai)与相关(guan)政府部门多次协(xie)商后(hou)，基本能以其它形(xing)式完成(cheng)应收帐款或债务的置换。但是，环(huan)保PPP项(xiang)目在(zai)(zai)建(jian)设(she)运营(ying)过程中存在(zai)(zai)的问题(ti)却不(bu)少。

那么(me)，这些问题是(shi)什么(me)，应该怎么(me)解决？

问题一(yi)：应收(shou)账款延(yan)期或不足额支(zhi)付(fu)

将公(gong)共环(huan)境服务费用归于年度地方财政(zheng)预算(suan)

据了(le)解，污(wu)水(shui)、垃圾(ji)等市政领域PPP项目委托方，基(ji)本(ben)为各地政府公务(wu)事业局、水(shui)务(wu)局、市政等相关部门。在(zai)财政紧张的压(ya)力下，地方政府支付(fu)(fu)意愿普遍不高，按月足额支付(fu)(fu)环境服(fu)务(wu)费用的政府部门较少。

而环保企(qi)业为(wei)保障项目的长期(qi)运营，倾向于(yu)与各地政(zheng)(zheng)府(fu)维护良好关系(xi)，对(dui)于(yu)不能按月足额付(fu)费(fei)的情况经常妥协让步(bu)。因为(wei)企(qi)业在PPP项目谈判中(zhong)相(xiang)对(dui)处于(yu)弱势，即使地方政(zheng)(zheng)府(fu)存(cun)在环境服务费(fei)用补偿不到位、拖欠(qian)的情况，如没(mei)有按照(zhao)合同约定(ding)的支(zhi)付(fu)时间支(zhi)付(fu)，企(qi)业也(ye)会自筹资金先行垫付(fu)相(xiang)关运营成(cheng)本。

目(mu)前，污水垃圾处理的中小型企(qi)业应收账款(kuan)已普(pu)遍增加到营业收入的50%以上。

因此，在(zai)环境(jing)商(shang)会的(de)调研中(zhong)，多(duo)数(shu)环保企业建议(yi)，对于(yu)市政(zheng)公(gong)用(yong)项目(mu)提供的(de)公(gong)共环境(jing)服(fu)务，地(di)方政(zheng)府(fu)应加强服(fu)务费用(yong)的(de)支(zhi)付保障，将其归于(yu)年(nian)度地(di)方财(cai)政(zheng)预(yu)算列支(zhi)管(guan)理，保证及时(shi)足额支(zhi)付。

问题(ti)二：废(fei)弃物实际处理量波动大

市场未完全开放，企业不(bu)能自主调控(kong)废弃物处理量

长(zhang)期(qi)以来，市(shi)政废弃物的清运(yun)(yun)都是由(you)(you)政府相关部门承担，早期(qi)城市(shi)垃(la)圾收(shou)(shou)运(yun)(yun)打包(bao)PPP项目较少。其(qi)中，污(wu)水、排水由(you)(you)市(shi)政管网收(shou)(shou)集(ji)，城市(shi)垃(la)圾由(you)(you)公用事(shi)业部门收(shou)(shou)集(ji)及转运(yun)(yun)。

随着(zhe)环保行业市(shi)场化发(fa)展(zhan)，市(shi)政废弃(qi)物的清运逐渐开始市(shi)场化运作。目前，城市(shi)新建污水处理厂(chang)60%已引入社(she)会资(zi)本。但是，污水处理厂(chang)管网建设和运营仍(reng)由政府(fu)指定的事(shi)业单位或国企(qi)承担。

由于市(shi)场仍然(ran)没有完(wan)全放(fang)开，导致多数企业在参(can)与市(shi)政废弃物处理(li)(li)时，不能自(zi)主调控废弃物来源及处理(li)(li)量(liang)的波动(dong)变化。

这样就(jiu)出现(xian)了两种情(qing)况，一种情(qing)况是处理(li)设施(shi)不(bu)能(neng)满负荷运转。如污(wu)水(shui)管网建设不(bu)足(zu)导(dao)致污(wu)水(shui)负荷率较(jiao)低，垃圾清(qing)运量不(bu)足(zu)导(dao)致焚烧设施(shi)开(kai)工率较(jiao)低的问(wen)题(ti)。这些现(xian)象在不(bu)少地(di)方都曾出现(xian)。

另一(yi)种情况是处理设施超(chao)负荷(he)运(yun)行(xing)。如(ru)市(shi)政(zheng)项目(mu)中的(de)污水进(jin)水量或垃(la)圾日处理量都远高于合(he)同约(yue)定的(de)处理量，给项目(mu)增(zeng)加了(le)额外压力，长(zhang)期超(chao)负荷(he)运(yun)作使设备受损(sun)。在调研中发(fa)现(xian)，有(you)些(xie)污水处理厂(chang)因超(chao)负荷(he)运(yun)行(xing)，曾被(bei)动出(chu)现(xian)排水不达(da)标的(de)现(xian)象。

问题三：合同条款不完(wan)善

规范详细的合同条款是保障PPP项(xiang)目运营(ying)的关键(jian)

PPP模式(shi)中(zhong)，最重要(yao)的(de)一点是(shi)(shi)政府和企业具有契约精神，双方按(an)照合同办事。因此，规范(fan)详细的(de)合同条款是(shi)(shi)保障PPP项目运(yun)营(ying)的(de)关(guan)键，合同需要(yao)厘清设计(ji)责任(ren)和风险边(bian)界，如定(ding)价成本和服务价格涵(han)盖的(de)范(fan)围等(deng)。

早期(qi)PPP项目(mu)中，存在合同(tong)条(tiao)款不(bu)完善的问题。比如，合同(tong)条(tiao)款并未完全(quan)考虑今后污水管网改(gai)造资金来源，或项目(mu)提(ti)标改(gai)造资金来源，容易引(yin)起双方(fang)纠纷。

随着PPP模(mo)(mo)式在(zai)国内的广(guang)泛应用，这一的状况正在(zai)得到改(gai)善。现(xian)在(zai)，不少(shao)企业采用TOT模(mo)(mo)式经营污水处(chu)理(li)厂，政府购买管网服务，并支付污水处(chu)理(li)费和排(pai)水设施费，这样更(geng)有(you)利于调动社会资本(ben)的积极性。

此外(wai)，还有一种情况是企业的(de)(de)某些特许经营项(xiang)目在进(jin)行精(jing)细化管理和(he)技术改(gai)造(zao)后，成本(ben)明显(xian)降低。而(er)政府在之后的(de)(de)价格核定时(shi)，出现了降价，严重打击了企业进(jin)行技术革命的(de)(de)主动性和(he)积极性。

对此，不少企(qi)业向环境商会反映，对于主动(dong)革新(xin)技(ji)术的企(qi)业，政府(fu)应在(zai)(zai)给予(yu)支持，并(bing)在(zai)(zai)合同(tong)文(wen)本(ben)中明(ming)确(que)。

问题四：边(bian)界模糊责任界定

投资(zi)风险增(zeng)大弱化(hua)社会资(zi)本进入公用事业领域的积(ji)极(ji)性(xing)

除了完善(shan)合同(tong)条(tiao)款，PPP项目(mu)政企双方在签(qian)订合同(tong)时，还要对(dui)可能出(chu)现的问(wen)题，明确界定各方责任。

一般而言，环保企业在承接项(xiang)目(mu)(mu)前，都会对(dui)特许经营权(quan)条款和技术方案进行(xing)反复论证。但(dan)是，对(dui)于(yu)某些不(bu)适(shi)宜在合同(tong)中规(gui)定的(de)情(qing)况，项(xiang)目(mu)(mu)延期后再协商或(huo)无(wu)限期停工已成常态。

比如，一个垃(la)圾焚烧(shao)项目已(yi)与(yu)地方政(zheng)府(fu)签订了框架(jia)协议，企业已(yi)开工建设。但由于遭(zao)到周边居(ju)民反对，项目建设过程或完工后(hou)，即(ji)使(shi)通过了环评并符(fu)合国家和(he)地方的各项环保要求，也只能停工或无法运(yun)营。对于此类与(yu)当地公众沟通的责任(ren)，具体由哪(na)(na)方主体承担、损失由哪(na)(na)方赔付(fu)，是悬而(er)未决的难题。

环境(jing)商会在调(diao)研中发现(xian)，这样的案例(li)不止一(yi)例(li)。某地方(fang)政府因财政预算不足，没(mei)有按照约定给(ji)已签约项目足够的拨款(kuan)，却要求项目按期完工及运营，造(zao)成企业现(xian)金(jin)流压(ya)力(li)加(jia)大(da)。

遇到这样的情况(kuang)(kuang)，企业(ye)一般无法选择法律程(cheng)序(xu)解决，只(zhi)能(neng)继续与(yu)地方政府协商。此外，一些地方的PPP项(xiang)目还存在水电不及时到位的情况(kuang)(kuang)，客观上影(ying)响了项(xiang)目建设期，导致(zhi)企业(ye)被动违约。

环境基(ji)础设施(shi)项(xiang)目的(de)特点(dian)是初始投资(zi)(zi)大，设计周期(qi)和使(shi)用周期(qi)长(zhang)。在与委托方达成框架协议(yi)后，企业在准备期(qi)内(nei)就已开始投入(ru)人力(li)(li)、物力(li)(li)及财力(li)(li)。随着时间消耗(hao)，企业的(de)融资(zi)(zi)财务成本也会增(zeng)长(zhang)。因(yin)此(ci)，投资(zi)(zi)风(feng)险增(zeng)大会弱化了社会资(zi)(zi)本进入(ru)公用事业领域(yu)的(de)积极性。

问题五(wu)：调(diao)价机(ji)制不顺畅

政企双方价格调整出发点不同，企业关心利润，政府关心服务

对(dui)于社会资本来说(shuo)，环境(jing)公(gong)共服(fu)务(wu)的(de)价格(ge)调整机制并不顺畅(chang)，政府不按照协(xie)议约定的(de)时间调价，成为普遍现场(chang)。比如，重庆一(yi)家供(gong)水公(gong)司已经(jing)运行11年，其(qi)间只涨过(guo)一(yi)次水价。

同(tong)时(shi)，价(jia)格调整(zheng)机制如何与物价(jia)指(zhi)数、通货膨胀(zhang)挂钩，准确反映人力、电力、原材(cai)料价(jia)格的波动，也是(shi)政府与企业在PPP项目合(he)作中争议的焦点之一。

在(zai)调(diao)(diao)研中(zhong)，环境商会(hui)发现，企业更关心调(diao)(diao)价周期和调(diao)(diao)价方式。因为(wei)(wei)社会(hui)资(zi)本投资(zi)环保项目(mu)的(de)预(yu)期内(nei)部收益率(lv)约为(wei)(wei)6%~10%，调(diao)(diao)价机制直接影响项目(mu)的(de)盈利(li)水平(ping)。而政府部门则(ze)以确保低价、稳定(ding)的(de)环境服务为(wei)(wei)出发点，双(shuang)方的(de)责任不同。

实际上(shang)，在PPP项(xiang)目(mu)的(de)运(yun)营过程中，定价机制、收(shou)益分(fen)配机制、政府补贴与项(xiang)目(mu)环境绩效评价等因素并(bing)未(wei)达到良好的(de)平衡。特别是一些(xie)显著影响项(xiang)目(mu)收(shou)益水(shui)平的(de)条件发生变化时，如国(guo)家(jia)税收(shou)、环境排(pai)放标准修订、环境执法的(de)严(yan)度变化等，可能(neng)导致企业(ye)在下个(ge)调(diao)价周期前(qian)有较(jiao)大损失。

比如，财(cai)政部(bu)和国(guo)家(jia)税务(wu)总局不久前印发的《资源综(zong)合利用产品和劳务(wu)增值(zhi)税优(you)惠目录》(财(cai)税[2015]78号)，规定污(wu)水(shui)垃(la)圾处(chu)理、再生水(shui)和污(wu)泥处(chu)理劳务(wu)开始征收增值(zhi)税。这(zhei)一文件直接导致(zhi)污(wu)水(shui)垃(la)圾处(chu)理企(qi)业(ye)压力增大(da)，对行业(ye)产生了较(jiao)大(da)不利影(ying)响。对此，环境商会曾专门组织(zhi)座谈会，针对企(qi)业(ye)反映(ying)的问(wen)题，提出相关建议。

问题六：地(di)方政府契(qi)约(yue)精神需加强

上级政(zheng)府应(ying)加强(qiang)对下级政(zheng)府的监督和履约检查(cha)

要(yao)保(bao)证PPP项(xiang)目顺(shun)利开展(zhan)，前期准备(bei)工作就要(yao)充分。比如，政企双方(fang)的谈判过程中，要(yao)明确项(xiang)目可(ke)行性、收益、来(lai)源保(bao)障等问题，并开展(zhan)调(diao)研(yan)和评估。

然而，在这段(duan)较长的(de)准(zhun)备和决策时(shi)间内，政府主管(guan)部门(men)可能发生(sheng)人员变动，对项(xiang)目造成(cheng)影(ying)响。在项(xiang)目早期运(yun)作(zuo)过程，企(qi)业(ye)会与地方政府初步确定合(he)作(zuo)协议框架。如果地方领(ling)导换(huan)届或项(xiang)目主管(guan)人员调整后，企(qi)业(ye)基本要重新开展新一轮的(de)协商谈(tan)判，使项(xiang)目的(de)不确定性增加。

环(huan)境商(shang)会曾调(diao)研过此类问题，为完成环(huan)境绩(ji)效(xiao)考核指标，某地(di)方(fang)政府在(zai)与企业确定一个小(xiao)型PPP项目(mu)时，承(cheng)诺以后(hou)将(jiang)这(zhei)一区域内其他环(huan)保(bao)项目(mu)也打包给这(zhei)家企业。但(dan)后(hou)来出现人事变(bian)动(dong)，签约领(ling)导调(diao)职(zhi)，新任领(ling)导搁置和拖延了(le)原(yuan)合约。

对(dui)于这(zhei)样的(de)情况，企(qi)业(ye)普(pu)遍认(ren)为地方政(zheng)府欠缺契约精神和法(fa)律意识，上级(ji)政(zheng)府应加强对(dui)下(xia)级(ji)政(zheng)府的(de)监(jian)督(du)和履约检查。通过调研，环境商(shang)会认(ren)为，PPP项目(mu)中还需(xu)进一步(bu)完善(shan)交易(yi)结构(gou)、监(jian)管架构(gou)等规(gui)范性、可操作性的(de)配套政(zheng)策，以约束地方政(zheng)府及企(qi)业(ye)的(de)违(wei)约行(xing)为，降(jiang)低PPP项目(mu)的(de)违(wei)约风(feng)险(xian)，切实保障双方的(de)合法(fa)权益(yi)。